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飞地经济2.0时代:首获国家层面肯定 引入PPP模式 2017/06/06 18:36:00   来源:

鼓励合作方共同设立投融资公司,采取政府和社会资本合作(PPP)等模式,吸引社会资本参与园区开发和运营管理。

 

“飞地经济”首次正式得到国家层面的肯定并向更大范围推广。


在国家发展改革委等八部委近日联合下发的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》(以下称《意见》)中,提出鼓励合作方按市场方式,共同设立投融资公司,采取PPP等模式,吸引社会资本参与园区开发和运营管理。


据了解,国内对“飞地经济”的最早实践诞生在江苏苏州——作为中国政府与新加坡合作共建的成功经验,(中新)苏州工业园区也因此成为了新加坡的“飞地”,也是改革开放的重要产物和成效。


2006年,江苏借鉴苏州工业园区经验,在总结“江阴-靖江合作园区”(3年试验)的基础上,考虑到区域协调发展的大背景,于全省范围内大规模推广南北挂钩共建园区;2008年,共建开发区进入到跨省区发展的新阶段,其中,江苏启东-上海外高桥、湖南衡阳-广东深圳、广东-香港、皖江城市带-沪苏州浙、山东德州-天津红桥、江苏-新疆等共建开发园区,成为了开发区建设和产业转移的新趋势和新潮流,这种集聚、辐射和带动效应极大促进了各地经济的发展。


从江苏的实践看,“飞地经济”的效果非常显著,大幅度缩小了区域之间的差距,形成了“飞地经济”的“江苏模式”。


“飞地经济”内生动力如何激发?


“飞地经济”的表现形式即是共建开发区(园区),牵涉到迁出和迁入地政府、企业等多方利益主体,形成的动力在于实现了各方利益的共赢。


对于企业而言,“飞地经济”为规模扩张提供了便利条件,大企业的参与还能从厂房出租、物流等方面获取利润。以大企业为源点,甚至催生出管理更加精细的园中园。


从江苏的推动看,“飞地经济”的根本目的在于促进省域范围内、区域之间的协调发展,因此对于共建园区给予了省级层面的高度支持,特别是在财政上的“以奖代补”政策,从2010年起,对符合规定和达到标准的园区,前3年给予1500万元/年的以奖代补资金,同时给予土地、电、水等优惠,并鼓励和支持共建园区拓宽共建范围。


但现在,这一方式开始转变。


即将于2017年7月1日实施的新一轮省以下分税制改革,就要取消对合作共建园区等事项的税收增量返还政策,同时,省政府不再出台区域性财政收入全留或增量全返政策,有关支持经济薄弱地区发展的资金全部纳入均衡性转移支付范畴,由各地政府统筹用于保工资、保运转和保民生等方面。


改变的一个原因在于,迁出地政府首先要保持产业中的“长”大于“消”。从调研来看,迁出地政府首先考虑的一般只是将产业中的制造等环节转移,让迁入地政府获取部分生产环节的增值税,且从政策上促进产业在本区域内的转移,防止转移到其他地区。


“一方面是营改增的影响,一方面是中央对财政预算收支的规范,在两方面的共同用力下,省级的支持方式更多纳入预算管理,符合国家要求,”江苏省社科院财贸所研究员骆祖春表示,“对其他地区而言,并非所有的经济薄弱县的共建园区都发展得很好。”


同时,纳入均衡性转移支付范围,有利于全省县域之间的协调发展,体现出财政的公平性。


某共建园区官员透露,在保持土地和劳动力成本的比较优势上,经过这些年的发展,迁入地政府在招商引资、园区管理等方面的经验越发成熟;同时,对于共建园区而言,也要寻求更加规范和符合市场化的运作方式,有利于形成内源型的经济增长机制。


“我们的理解是,这促使飞地经济要更好发挥内生动力,也促使所在地政府为共建园区提供更好的公共服务和保障,”苏北某县县长说,“从目前的了解看,省级的支持是一以贯之,支持的力度在加大,支持的方式有所创新。”


引入PPP模式


迁出、嵌入地和企业是飞地经济的利益共同体。


从调研来看,“飞地经济”主要有援建、托管、股份合作、产业招商以及综合运用等诸多模式。


不过,从上述《意见》可以看出,有诸多方面给予了明确:如,合作共建园区的经济社会指标按现行统计制度进行,但在政府内部考核时,允许合作方进行协商划分,但仅作专门用途供内部使用。


有苏南地方政府官员表示,从近几年的发展趋势看,迁入地的经营成本优势在弱化,最为典型的是,“要素价格上涨的速度和幅度超过了沿海发达地区”,尤其是交通运输、产业配套和生态治理的成本不断提升,成为了“飞地经济”发展的重要瓶颈。


同时,土地制约也越发明显,迁入地规划区内的土地转为建设用地的过程冗长、涉及利益方复杂,以及整理出来的农村建设用地难以置换开发区建设用地等。


事实上,最大的问题来源于共建方政府的协调。因受行政体制影响和政府横向联系的制约,主要集中在税收分成、管理机构设立、土地审批和征地拆迁以及污染物排放等方面。


因此,《意见》提出鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作,特别是鼓励合作方共同设立投融资公司,采取政府和社会资本合作(PPP)等模式,吸引社会资本参与园区开发和运营管理。


南京大学教授吴福象认为,这意味着飞地经济下一步的运作将更加市场化,既可有合资公司,又可有产业招商模式。


吴福象认为,“飞地经济”从全球范围看已相当普遍,在当下的中国,是开发区功能的升级和提升,符合经济发展的基本规律,对于经济发展、风险共担、产业转移、区域共赢等具备重要意义。


也为此,国家层面鼓励多方通过PPP等模式嵌入“飞地经济”,让更多的社会资本参与到合作开发中,合作共赢,为其发展提供了新的动力。上述《意见》提出,支持通过特许经营、政府购买服务等方式,将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理,条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离。